A União possui atualmente cerca de 700 mil imóveis passando por processos de redução por alienações de parte deste conjunto patrimonial. Pela Administração, foi disponibilizado cerca de R$ 100 bilhões em imóveis para o programa de Proposta de Aquisição de Imóveis, com finalidade de alienar parte dos imóveis de menor ou nenhum interesse da União para particulares.
Tal procedimento demanda amparo em legislação específica e em técnica adequada para estabelecer valores assertivos dos imóveis a serem negociados em mercado. Ao que remete a amparo técnico para a determinação de valores, faz-se essencial o exercício de profissionais qualificados e habilitados, haja vista que, em se tratando de imóvel público e, portanto, recurso público, é impreterível que o valor negociado esteja dentro de um limite mínimo aceitável para o mercado.
Este estudo aborda o aspecto legal do amparo técnico de profissionais qualificados para o exercício da função de Engenharia de Avaliação, atentando para a qualificação técnica dos profissionais envolvidos na precificação destes imóveis e da necessidade de vinculação do trabalho de avaliação de imóveis aos profissionais dos sistemas CONFEA e CAU, atribuindo assim esta responsabilidade a engenheiros e arquitetos qualificados.
INTRODUÇÃO
Atualmente o estado brasileiro possui soberania sobre os bens localizados em seu território, seja exercendo domínio direto sobre eles ou impondo limitações ao seu uso e propriedade, além de proporcionar e garantir direitos e deveres sobre estes imóveis. Assim, todos os bens estão potencialmente sujeitos ao domínio do Estado; porém, os bens públicos possuem características próprias quanto à sua condição administrativa e jurídica.
De acordo com Marçal Justen Filho, bem público é o bem jurídico atribuído à titularidade do Estado, submetido a regime jurídico de direito público, necessário ao desempenho das funções públicas ou merecedor de proteção especial, o que significa que os particulares não podem se apropriar dele, podendo se dividir em três categorias de imóveis.
Quanto a estar submetido ao regime jurídico de direito público, significa que não são aplicáveis os institutos de direito privado aos bens públicos, por exemplo, o titular do bem público não pode usá-lo como melhor lhe aprouver ou lhe dar a destinação que quiser, deve fazê-lo de conformidade com a destinação que a lei estabelece, para atendimento do interesse público. (ANDRADE, s.d.)
Abordado por Moreira (2017 apud Pereira e Schvarsberg, 2019, p. 3), “o esforço de constituição da propriedade privada no Brasil foi marcado por um longo processo de passagem de domínio de bens públicos régios para mãos de particulares”. Esta situação teria se passado ainda no período colonial, com posterior esforço de delimitação e separação do que seria constituído enquanto propriedade privada, em oposição do que era público. Através do Código Civil de 1916, foram determados os bens públicos de domínio da União, dos Estados e dos Municípios, distinguindo-os das propriedades privadas, que gozavam de um conceito abstrato, unitário e absoluto, com o proprietário dispondo de direitos exclusivos sobre a coisa. Assim, foi se constituindo a propriedade privada e a pública no país (Pereira; Schvarsberg, 2019). Desde então houve movimentos com tendências ideológicas, implicando em políticas públicas que ora visavam concentração de patrimônio junto ao Estado ora procediam com a descentralização Estatal e diluição deste patrimônio junto à população.
Nesse contexto, e como proprietário de um sem-número de imóveis urbanos e rurais pertencentes à União, o Estado brasileiro vem lhes dando destino, com avanços e retrocessos nesse sentido. Não há um número que aponte o quantitativo de bens imóveis de propriedade da União. Também não são conhecidos todos os limites físicos desses bens. A Constituição da República de 1891, por exemplo, como parte da política de descentralização, transferiu terras devolutas, improdutivas e não apropriadas por particulares para os estados da federação, que passaram a deter cerca de 80% do território nacional. (Pereira; Schvarsberg, 2019, p. 3)
Atualmente o Estado ainda detém uma quantidade substancial de imóveis dos mais diversos tipos e finalidades, inclusive com um montante de imóveis desocupados na ordem de 10.000 unidades, conforme relatório observado de 2017 (Fonseca; Farah, 2018). A partir de dados extraídos de sites públicos5 e do governo, foi feito um levantamento de uma quantidade aproximada de 700 mil imóveis de propriedade da União, observando então em gráficos sua distribuição nos estados e regiões do país:
Página de acesso à banco de dados de imóveis públicos. Fonte: Dados.gov.br. https://dados.gov.br/dataset/imoveis-da-uniao/resource/2a2cf651-3f93-4ce3-96a4-7df0a6d2d1e5
Com os dados em posse, foram elaborados gráficos de distribuição de imóveis por estado da União. Pode-se verificar que a maior parte dos imóveis está concentrada nos estados de São Paulo, Rio de Janeiro e Pernambuco, totalizando juntos mais de 300 mil imóveis, correspondendo à aproximadamente metade de todos os imóveis relacionados da União (cerca de 700 mil).
Diante desta realidade e, em decorrência do contexto político/econômico atual, tem-se noticiado na mídia que o Ministério da Economia, através da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, a União disponibilizaria para “negociação” cerca de R$ 100 bilhões em imóveis, totalizando cerca de 55 mil imóveis de um total também aproximado de 700 mil imóveis a ela pertencentes. Para este objetivo, foi criado um procedimento próprio – Proposta de Aquisição de Imóveis (PAI), em que pessoas físicas e jurídicas poderiam ter acesso e participação nessas negociações (G1, 2021).
Este mecanismo de “negociação”, em sua totalidade, passa por várias etapas entre a proposta e a efetiva transmissão do imóvel e, para que todo o processo ocorra licitamente, é essencial que estejam conforme às leis vigentes, contemplando procedimentos amparados por profissionais qualificados e habilitados, haja vista que, em se tratando de imóvel público e, portanto, recurso público, é impreterível que o valor negociado esteja dentro de um limite mínimo aceitável para o mercado, sob risco de configurar dilapidação de patrimônio público ou favorecimento indevido com resultado potencial em danos ao erário. Assim, este estudo visa abordar o aspecto legal do amparo técnico de profissionais qualificados e competentes para o exercício da função de Engenharia de Avaliação no contexto de alienações de imóveis públicos da União, sem aprofundar nos aspectos técnicos do procedimento avaliatório, mas, com foco no aspecto legal da escolha do profissional.
Desenvolvimento
Com o desenrolar da atuação de políticas públicas, a quantidade de imóveis sob domínio direto da Administração passa por alterações, muitas vezes para números menores, uma vez que o Estado tende a diminuir de tamanho, disponibilizando áreas do primeiro setor para o segundo e terceiro setor. Tal prática pode ser evidenciada por exemplo pela Proposta de Aquisição de Imóveis (PAI), tratado pelo Ministério da Economia, em que cidadãos podem propor diretamente a aquisição de imóveis da União:
O governo federal está colocando à venda imóveis urbanos de propriedade da União, para reduzir gastos e aumentar a arrecadação com a venda dos bens que estão desocupados e foram declarados inservíveis para o uso público. A comercialização desses imóveis, por meio de editais, faz parte do Plano Nacional de Alienação elaborado pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU), do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. (Ministério da Economia, 2020).
Este processo é regulamentado por normas e por leis, já que o patrimônio público não pode ser dilapidado ao bel prazer de administradores, precisa seguir ritos e procedimentos específicos. O processo de transmissão de imóveis públicos para particulares é usualmente configurado como alienação – processo pelo qual um imóvel público é vendido a terceiros por meio de licitações públicas. Assim, em se tratando de transmissão por meio de licitações o procedimento é regido em maior instância pela lei 8.666 de 21 de junho de 1993 que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Conforme previsto no art. 2º da referida lei, compras e alienações quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas na própria lei. Adiante, o termo alienação é definido como “toda transferência de domínio de bens a terceiros” (Presidência da República, 1993), e ainda trata em seção própria (seção VI – das alienações) sobre os devidos procedimentos:
17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: I – quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
19. Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da autoridade competente, observadas as seguintes regras: I – avaliação dos bens alienáveis; II – comprovação da necessidade ou utilidade da alienação; III – adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de concorrência ou leilão.
24. X – para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia. (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 1993, grifo nosso).
Importante ressaltar que os art. 17 e 19 tratam expressamente sobre a necessidade de avaliação de imóveis para o processo de alienação da Administração Pública. Complementarmente, como já é sabido, a referida lei passa por momento de transição para a Lei nº 14.133 de 1º de abril de 2021, a qual trata de definir a modalidade de leilão em seu item XL – “modalidade de licitação para alienação de bens imóveis ou de bens móveis inservíveis ou legalmente apreendidos a quem oferecer o maior lance,” cujo conteúdo se direciona especificamente para alienações. Em seus artigos, também são tratados aspectos gerais das licitações em linhas similares à Lei antecessora:
Se o imóvel não possuir avaliação dentro do prazo de validade, o interessado providenciará, às suas expensas, avaliação elaborada por avaliador habilitado ou empresa especializada. Compete à SPU homologar os laudos de avaliação e iniciar o processo de alienação do imóvel. A homologação da avaliação pela SPU não constituirá nenhum direito ao interessado e a SPU poderá desistir da venda. (Ministério da Economia, 2022)
Adicionalmente, cabe destacar o conteúdo da Lei nº 9.636 de maio de 1998, que dispõe sobre a alienação de bens imóveis de domínio da União, atribuindo à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União e à SPU poderes para administração dos patrimônios que lhe competem, ao ponto que conceitua “avaliação de imóvel”, ferramenta abordada nas referidas leis, contudo pouco definido naqueles textos:
11-A. Para efeitos desta Lei, considera-se avaliação de imóvel a atividade desenvolvida por profissional habilitado para identificar o valor de bem imóvel, os seus custos, frutos e direitos e determinar os indicadores de viabilidade de sua utilização econômica para determinada finalidade, por meio do seu valor de mercado, do valor da terra nua, do valor venal ou do valor de referência, consideradas suas características físicas e econômicas, a partir de exames, vistorias e pesquisas. (Presidência da República, 1998).
Neste processo é previsto o envio de laudo de avaliação por “avaliador habilitado ou empresa especializada”, para que então seja submetido à SPU onde servidores qualificados analisam os laudos de avaliação emitidos e verificam o devido enquadramento às normas e às portarias vigentes para cada caso. Havendo conformidade, será expedida a homologação do laudo para assim haver publicação de edital de licitação do imóvel e sua decorrente alienação, conforme regulamentado pela Portaria 19.837/2020:
1º Os imóveis avaliados, consubstanciados em laudo de avaliação, serão submetidos à apreciação para análise técnica da respectiva Superintendência ou Unidade Gestora, de forma a recomendar tecnicamente o ato da homologação.
2º A homologação do laudo de avaliação pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União se efetivará a partir da verificação do cumprimento das normas aplicáveis. (Ministério da Economia/Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados/Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, 2020).
3º Ao passo que as questões atinentes à técnica são abordadas junto à Portaria 19.837 de 25/08/2020 do Ministério da Economia, “regulamentando os critérios e procedimentos de homologação dos laudos de avaliação de imóveis da União ou de seu interesse, quando realizados por terceiros” (Ministério da Economia, 2020), destacam-se a seguir os principais aspectos de caráter técnico exigidos:
4º Os laudos de avaliação para análise com vistas à homologação devem ser apresentados na modalidade completa, com a respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica – ART ou Registro de Responsabilidade Técnica – RRT, contendo todas as informações necessárias e suficientes para ser autoexplicável, conforme disposto na Norma Brasileira de Avaliação de Bens da ABNT-NBR 14.653.
A partir da observação do texto, já se pode inferir que a homologação de laudo de avaliação está necessariamente vinculada à apresentação de trabalhos realizados por profissionais habilitados nos sistemas do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (CONFEA) e Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU), implicando que os laudos, impreterivelmente serão elaborados por Engenheiros, Arquitetos e Agrônomos. Ainda são estabelecidos critérios mínimos necessários para os referidos laudos, critérios que são em parte idênticos àqueles relacionados na Norma Brasileira de Regulamentação (NBR) – Avaliação de Bens 14653 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
I – identificação da pessoa física ou jurídica e/ou seu representante legal que solicitou o serviço; II – objetivo e a finalidade da avaliação;
III – identificação e a caracterização do bem avaliando;
IV – verificação da metodologia utilizada e a sua justificativa;
V – especificação da avaliação quanto à indicação dos graus de fundamentação e precisão atingidos, confirmando-os quando couber, com a exibição das tabelas previstas da NBR 14.653, devidamente pontuadas em consonância com a metodologia adotada no laudo;
VI – qualificação legal completa e a(s) assinatura(s) do(s) profissional(is) responsável(is) pela avaliação;
VII – verificação quanto ao recolhimento da ART ou RRT.
Analisando os critérios exigidos, verifica-se de antemão que a elaboração de laudos de avaliação, em conformidade com os normativos vigentes, demanda conhecimentos específicos e especializados de engenharia de avaliação, embasada em metodologia científica e literatura própria. Cabe destacar em especial os itens VI e VII do caput 1, onde se exige de maneira expressa a necessidade de vinculação dos laudos à Anotações de Responsabilidade Técnica (ART) ou Registro de Responsabilidade Técnica (RRT). Ocorre que tais registros, conforme já relatado, estão vinculados aos conselhos de classe dos profissionais de engenharia e de arquitetura, respectivamente. Portanto, clara a necessidade do embasamento profissional almejado. Tal condição ainda é reiterada no texto da ABNT NBR 14653 Avaliação de bens parte 1: Procedimentos gerais:
1.17 engenharia de avaliações conjunto de conhecimentos técnico-científicos especializados, aplicados à avaliação de bens por arquitetos ou engenheiros.
3.1.30 laudo de avaliação relatório com fundamentação técnica e científica, elaborado por profissional da engenharia de avaliações, em conformidade com esta ABNT NBR 14653, para avaliar o bem.
6.3.2 A vistoria deve ser efetuada pelo profissional da engenharia de avaliações com o objetivo de conhecer e caracterizar o bem avaliando, daí resultando informações essenciais para a respectiva avaliação. (ABNT, 2019) Tal demanda de conhecimento técnico para avaliação de imóveis surge da necessidade de determinar com precisão, segurança e imparcialidade os valores do mercado imobiliário, ao passo que este mercado corresponde a um “mercado imperfeito”, cujos bens não são homogêneos, onde os imóveis carregam características próprias e personalíssimas, o estoque é limitado e a liquidez se comporta diferenciadamente para local e tempo, com grande influência não só de fatores internos, bem como externos (ABNT, 2019).
Outrossim, o serviço de avaliação de imóveis é amplamente tratado há longa data como serviço característico da engenharia e da arquitetura, constando em lei as atribuições dessas profissões, conforme extração da Lei 5.194/1966 que trata das atribuições profissionais e da coordenação das atividades:
7. As atividades e atribuições profissionais do engenheiro, do arquiteto e do engenheiro-agrônomo consistem em: c) estudos, projetos, análises, avaliações, vistorias, perícias, pareceres e divulgação técnica;
13. Os estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer outro trabalho de engenharia, de arquitetura e de agronomia, quer público, quer particular, somente poderão ser submetidos ao julgamento das autoridades competentes e só terão valor jurídico quando seus autores forem profissionais habilitados de acordo com esta lei.
14. Nos trabalhos gráficos, especificações, orçamentos, pareceres, laudos e atos judiciais ou administrativos, é obrigatória além da assinatura, precedida do nome da empresa, sociedade, instituição ou firma a que interessarem, a menção explícita do título do profissional que os subscrever e do número da carteira referida no art. 56. (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 1966).
Ao longo do tempo a instituição que regula a profissão de engenharia e arquitetura, à época – CONFEA, passou por processos próprios de adaptação e, por conseguinte, trouxe seus próprios textos que tratam das atividades profissionais por meio de resoluções. Dentre elas urge destacar a Resolução nº 218 de 29 de junho de 1973, do CONFEA. Nesta resolução, é atribuída com clareza a atividade de avaliação aos profissionais vinculados ao conselho, separando ainda os tipos de avaliações às respectivas especialidades de engenharia, correspondendo por exemplo, a avaliação de imóveis urbanos a engenheiros civis, avaliação de imóveis rurais a agrônomos, avaliação de equipamentos e máquinas a engenheiros mecânicos e assim por diante:
1º – Para efeito de fiscalização do exercício profissional correspondente às diferentes modalidades da Engenharia, Arquitetura e Agronomia em nível superior e em nível médio, ficam designadas as seguintes atividades: Atividade 06 – Vistoria, perícia, avaliação, arbitramento, laudo e parecer técnico;
7º – Compete ao ENGENHEIRO CIVIL ou ao ENGENHEIRO DE FORTIFICAÇÃO e CONSTRUÇÃO: I – o desempenho das atividades 01 a 18 do artigo 1º desta Resolução, referentes a edificações, estradas, pistas de rolamentos e aeroportos; sistema de transportes, de abastecimento de água e de 31A Engenharia de Avaliação em alienação de imóveis públicos saneamento; portos, rios, canais, barragens e diques; drenagem e irrigação; pontes e grandes estruturas; seus serviços afins e correlatos. (Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia, 1973).
Com a segregação do CREA e formação do Conselho de Arquitetura e Urbanismo, CAU, foi criada a legislação própria que contempla, entre as atividades previstas para a classe de arquitetos, o serviço de avaliação de imóveis, conforme termos da lei nº 12.378/2010:
1° Os arquitetos e urbanistas constituem categoria uniprofissional, de formação generalista, sujeitos a registro no Conselho de Arquitetura e Urbanismo da Unidade da Federação (CAU/UF) do local do seu domicílio, cujas atividades, atribuições e campos de atuação previstos na Lei n° 12.378, de 2010, são disciplinados pela presente Resolução.
2° As atribuições profissionais do arquiteto e urbanista a que se refere o artigo anterior são: VI – vistoria, perícia, avaliação, monitoramento, laudo, parecer técnico, auditoria e arbitragem; VII – desempenho de cargo e função técnica. (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2010)
Por fim, em defesa dos interesses dos profissionais e em auxílio à proteção do sistema econômico brasileiro, o Instituto Brasileiro de Avaliações e Perícias (IBAPE) juntamente com o CONFEA, trouxe pertinente manifestação acerca da importância da classe de avaliadores para o exercício da função. No caso em questão, foi levantada demanda judicial para configurar a atribuição de avaliação entre as classes vinculadas ao CONFEA em detrimento àquelas vinculadas ao CRECI, onde, por resultado, a atividade de avaliações foi tratada como privativa aos engenheiros e arquitetos, corroborando com os pontos analisados ao longo deste estudo. (CONFEA, 2019).
Restando assim, extensamente amparado, o exercício da avaliação de imóveis ao atribuir as atividades à profissionais correspondentes aos serviços e às demandas.
Conclusão
Diante do exposto e tratado neste estudo, observa-se que a união ainda é proprietária de uma quantidade substancial de imóveis no Brasil, passando por processos de descentralização de parte deste patrimônio, através de alienações de imóveis.
Diante desta conduta, e considerando a importância do tratamento para com o erário, diversos aspectos devem ser observados, sobretudo a respeito da qualificação técnica dos profissionais envolvidos na precificação destes imóveis.
A literatura e a legislação abordadas expressam com clareza a necessidade de vinculação do trabalho de avaliação de imóveis a profissionais afiliados aos sistemas CONFEA e CAU, atribuindo assim esta responsabilidade a engenheiros e arquitetos qualificados para a devida precificação dos imóveis públicos.
Artigo públicado na Revista Técnica – IBAPE/GO Novembro de 2022.
https://ibape-go.com.br/2022/wp-content/uploads/2023/06/revista-tecnica-ibape-go-1a-edicao-11-2022-rev-06-2023.pdf
